低随迁率的另一端，是逾6000万留守儿童
浙江温州瑞安市，中国“百强县”之一。外来劳动力在很大程度上支撑了这里的繁荣。
2012年瑞安曾因“开放的尴尬”引起媒体关注。当时，历时八年的对农民工子女的低门槛入学政策，让瑞安当地学校因承载力和财政压力等因素难以为继。
瑞安为解决随迁子女入学付出了巨大努力。2015年，瑞安义务教育阶段学生共135797人，新居民子女有42552人，占31.3%，逾九成在公办学校入学。近几年，教育支出占瑞安公共财政预算支出的比例一直高达三成，地方领导感到压力很大。
如今，入学门槛已经提升——“新居民”必须提供一年以上劳动合同以及一年以上社保，他们的孩子方能入学，相当于以社保换教育。“不符合条件的，基本都回老家了。”瑞安市教育局义务教育科科长高明永告诉财新记者。尽管如此，“瑞安在全国来说是做得比较好的。”瑞安市教育局某领导说。
但除了少数靠积分落户者，目前大多数“新居民”子女能享受的资源仍很有限。按目前招生政策，无房产无户籍的新居民子女被放在了最后一批，要等前面“父母有户有房、有户无房、无户有房”的孩子都依次录取完之后，才能进入有空缺的学校。而新居民子女占比较高的学校，往往条件稍逊。
瑞安或许是中国东部外来人口流入集中地，在解决随迁子女教育问题上的一个缩影。对于随迁子女教育，中国早已确定“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。根据教育部数据，2013年和2014年全国随迁子女进入公办学校就学的学生比例始终保持在80%以上。然而，子女随迁率实际上仍处于低水平。2014年，子女随迁率比2009年提高了约7.5个百分点，但也仅有38.42%。其中，初中阶段子女的随迁率更低，只有33.74%。
低随迁率的另一端，是逾6000万留守儿童。
教育，成为非本地户籍常住人口，无法平等享受城镇基本公共服务的矛盾焦点和中国社会公平的痛点。为了改变这种局面，建立一个更为合理的、各级政府成本共摊的财政分担机制已是共识。
2013年召开的中共十八届三中全会对此制定了改革框架。全会提出，要建立事权和支出责任相适应的制度；适度加强中央事权和支出责任；健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
两年之后，义务教育财政保障机制的改革终于有了实质起步。2015年11月底，国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（下称《通知》）。除了确定统一的城乡义务教育生均公用经费标准，极为重要的是，《通知》加大了中央财政对东部地区的支出责任，并要求实现生均公用经费补助“钱随人走”；与此同时，还明确将民办学校也纳入生均公用经费的补助范围。
浙江大学教育领导与政策研究所所长吴华认为，这是教育政策上首次体现“建立全国统一市场”的概念。统一的教育市场，对于保障资源自由流动至关重要。不过，公用经费占教育总投入的比例仍微。对于这波政策带来的影响，学界、业界等人士，有不同意见。
流入地的压力
中国人民大学经济学院教授郑新业曾指出，当前财税体制和地方政府主导的城市居民公共福利体系，形成了利益拉锯和以剥夺居民福利为后果的“竞次效应”。而在一些学者看来，东部城市目前对外来人口提供的公共服务不足，更多是意愿问题而非能力问题。
据财新记者调查，如温州苍南县等地，外来人口比例相对不是太高，这几年本地户籍生源下降又与非户籍生源增长相抵消，义务教育压力较缓和。但一些外来人口比例高、甚至和本地人口倒挂的地方，压力确实不小。“珠三角、长三角一些城市，短期内人口的流入，确实超过了当地教育资源的承载力。”曾赴多地调研的东北师范大学农村教育研究所副教授刘善槐表示。
刘善槐介绍，瓶颈主要在土地、师资和经费三方面。经费问题相对而言是最容易通过改革解决的，经费的解决又有助于解决师资问题。他表示，教育支出占财政总支出的比例过高，一直是流入地政府财政支出结构平衡面临的突出问题。随着随迁子女数量的增加，此问题变得愈加严重。以苏州市高新区为例，这一比例已达到30%，其中一半用于随迁子女教育支出。
广东是外来人口流入最多的省份。至2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女共1277万人，广东就有396万人，超过全国的30%。在广东的约1100万义务教育阶段的学生中，随迁子女占36%。以广州市天河区为例，刘善槐测算，2013年全区农民工随迁子女为5.93万人，如果全部进入公办学校就读，至少需新建学校59所（按每校1000人测算），用于征土地、学校建设和教师工资等项目的基本费用至少需要380亿元，而全区的可支配财政收入仅50多亿元，资金缺口巨大。
中国《义务教育法》规定，县级政府对义务教育承担主要管理职责，经费投入由国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省级政府统筹落实。过去，中央财政对地方的支持主要集中在中西部和农村，对东部城镇则基本没有投入。而外来人口密集地通常也是该省份经济发达地区，拿不到或很少拿到省级政府的转移支付，义务教育重担基本压在当地政府身上。
近几年，中央财政设立了农民工随迁子女接受义务教育奖励资金，2014年增至99.6亿元。不过，这笔钱分到地方仍是杯水车薪。以浙江省财政设立的“外来务工人员子女教育专项资金”为例，浙江省教育厅数据显示，2014年该专项资金省级以上（含中央）共投入10.7亿元。但单单瑞安这个县级市，年义务教育的投入所需就超过15亿元。
浙江省教育科学研究院院长方展画表示，现行政策的直接后果是：地方政府“设门槛”。从计划生育到社保等等，不一而足。
统一教育市场迈出一步
随着人口流动，义务教育经费应从现在的“单方责任为主”转向“多方共担”。许多论者还建议，中央应该承担主要责任。郑新业就认为，越是市场经济国家，劳动力流动越频繁，由中央政府提供的公共服务就该越多。“适度加强中央事权和支出责任”的提法，在中共十八届三中全会上得到采纳。此次，这一原则终于落到了教育财政分担和保障机制改革领域。根据《通知》，中央财政对东部城镇义务教育支出责任有所增强。
目前，在城市全面实行的只有免除学杂费一项。国务院首先统一了城乡学生基本福利，将免除学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费的“两免一补”政策，由农村全面扩展至城市地区。
更为关键的是，调整了中央支出责任。中国义务教育阶段的公立学校主要有三大类支出：教师工资、公用经费（用于维持学校日常运转）和较大型的校舍维修改造费用。在义务教育免费之前，公用经费主要由学杂费维持。此次调整的对象主要是公用经费。
过去，农村义务教育经费由中央和地方共同负担，城市由地方负责、中央适当奖补。调整之后，中央和地方对城乡义务教育将实行统一的“分项目、按比例分担”的财政机制。具体而言，国家规定课程的免费教科书资金由中央全额承担；寄宿生的生活费补助由中央和地方按5∶5比例共同分担；公用经费在西部地区为8∶2，在中部地区为6∶4，在东部地区为5∶5。这意味着，原先基本拿不到国家对公用经费补助的东部城镇，今后可按国家生均公用经费定额的五成获取支持。
2016年中央统一确定的城乡义务教育生均公用经费基准定额，中西部的小学是600元，初中是800元；东部的小学是650元，初中是850元。并且，钱随人走。“学生无论在城乡都可以享受‘两免一补’政策，学生无论在哪里接受义务教育，国家都会按照不低于基准定额的标准足额安排补助。”财政部副部长余蔚平在政策吹风会上解释。
目前，具体这笔钱如何发放，尚无具体政策。浙江省教育厅回复财新记者称：“中央转移支付给我省的具体变化情况，目前尚不明确。”此外，民办学校也可纳入生均公用经费补助范围，就读于民办学校的学生亦能享受“两免一补”。学生无论是在城乡之间流动，或是在公办、民办学校间流动，都能获得财政的一份基本支持。吴华认为，这显示了政府在义务教育公共财政理念上的重要转变。“过去，政府总认为，对义务教育的支出责任，就是支持公办学校。”
近年来，民办学校在解决随迁子女义务教育上的作用，越来越得到教育部门和地方政府肯定。在广东，民办学校承担了随迁子女义务教育的大部分功能。在温州，民办教育承担了基础教育近三分之一的任务，每年至少节省40多亿元教育经费。广东、浙江有多地都已向民办学校按学生数补助公用经费或购买服务。
不过，民办学校在获取政府补助的同时，来自政府的限制也在增加。2014年底，广州市白云区某民办学校的校长告诉财新记者：自从2013年随迁子女有了义务教育公用经费之后，“超规模招生”已成为教育部门对民办学校考核“一票否决”的硬指标。原来民办学校可在政府核定的学位之外再多招收一些学生，政府对此并不批评。同时，一些地方政府对民办学校学费控制过严，令许多民办学校只能维持低水平运转。
博弈或继续
在教育各项支出中，公用经费占教育总投入比例很小。以浙江省为例，2012年普通小学的生均财政预算为8198元，而国家制定的小学公用经费基准定额，仅占其中不到十分之一，亦低于浙江省确定的“省标”。在支出大头——教师“人头费”等方面，财政支出机制并没有变化。总体上看，中央财政对东部外来人口聚集地义务教育的支持力度仍比较小。
不过，吴华表示，要区分边际成本和平均成本。对于流入学生不是太多的地方，增加一部分学生，无需建学校等投资，并不需要花费平均成本。
对于东部地区而言，中央的财政转移支付聊胜于无。温州、江苏海门等地接受财新记者采访的政府人士都认为，中央此举对于保障随迁子女义务教育权利将起到积极作用。 一些人士仍然担心，此举会加剧央地博弈。北京大学中国教育财政科学研究所博士宋映泉即担忧，中央加强对义务教育公用经费的支持不足以激励地方，反而会使地方政府更不愿意担责。
这种博弈在过往的地方政府行为中表现明显。东北师范大学农村教育研究所学者杨卫安和邬志辉曾撰文指出，当缺少有效的评价机制和激励机制时，在经济增长和义务教育之间，地方政府倾向于“不努力投入义务教育”；一旦有机会，也会尽可能以甩包袱的形式在制度外筹集资金。所以，虽然上级财政给予了转移支付，但县级政府并未相应增加义务教育的经费投入；即使具备较充分的财政资源，也只满足于达到及格水平，更愿意把财政资源用于发展地方经济和增加本地财政收入。
一种打破博弈的建议是，由中央来承担义务教育的全部或主要责任。在中国区域发展非常不平衡的情况下，这一思路了引起较大争议。不过，建立一个更合理的成本分担机制，已是共识。
教育券是广被建议的一种方式。吴华即建议，各级政府都可以发放教育券，确定自己的支出责任。比如中央政府可发放国家义务教育凭证，浙江省再发放浙江省义务教育凭证，这样可以保障资源的自由流动和优化配置。刘善槐则认为，由上级政府统一支付比例并不合适，应该根据各地实际情况来确定各级财政支付比例。可以考虑的一种方式是，确定一个本级财政教育支出的合理比例，其余再由上级财政分摊。
在吴华看来，教育领域的市场化改革一直是滞后的，眼下关键是要全面深化市场取向的改革，并树立一个理念——“公共财政的对象是全体权利平等的学生”。■
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